Zakres prawodawstwa Unii Europejskiej i jego wpływ na prawo krajowe 2009-06-12 | | Gazeta Finansowa | opinia

Wpływ prawodawstwa Unii Europejskiej na zakres swobody jej państw członkowskich w tworzeniu ich własnych porządków prawnych różni się w zależności od tego, w którym miejscu w skomplikowanej strukturze Unii mieści się dziedzina, co do której kompetencje przekazały Unii państwa członkowskie. Unia Europejska pod względem prawnym składa się bowiem z dwóch podstawowych obszarów o różnym charakterze. Pierwszy to dwie Wspólnoty: Wspólnota Europejska oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej (łącznie tworzących tzw. I filar), a drugi – to „polityki i formy współpracy”: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (tzw. II filar) oraz Współpraca Policji i Sądowa w Sprawach Karnych (tzw. III filar). O ile Wspólnoty, należące do I filaru, to właściwe organizacje międzynarodowe, posiadające własne instytucje i bardzo specyficzny wspólnotowy reżim prawny, o tyle współpraca państw członkowskich w ramach II i III filaru jest mniej zinstytucjonalizowana i opiera się jedynie na prawie międzynarodowym. Ponadto każdy z trzech filarów kieruje się innymi celami, a do ich realizacji prowadzą różne środki. Najważniejsza Wspólnota, czyli Wspólnota Europejska, ma najszerszy zakres kompetencji, przyznanych jej przez państwa członkowskie, a jej ingerencja w prawo krajowe jest najbardziej widoczna. Za pomocą trzech głównych typów aktów prawnych: rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, Wspólnota ma znaczny wpływ na kształtowanie prawa na terenie państw członkowskich. Jednak należy pamiętać, że Wspólnota może wydawać akty prawne jedynie w dziedzinach, które mieszczą się w zakresie jej kompetencji, te zaś zostały określone w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Wspólnota Europejska prowadzi przede wszystkim tzw. Wspólne Polityki (nie należy ich mylić z politykami i formami współpracy – II i III filarem UE), obejmujące: rolnictwo i rybołówstwo, transport, ochronę konkurencji oraz politykę handlową. Kwestie objęte Wspólnymi Politykami należą do wyłącznych kompetencji Wspólnoty. Oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą stanowić w ich zakresie prawa krajowego bez uprzedniej zgody Wspólnoty, chyba że czynią to w celu wykonania wspólnotowych aktów prawnych. Najczęściej stosowanym w ramach Wspólnych Polityk aktem prawnym jest rozporządzenie, które stosowane jest bezpośrednio w każdym państwie członkowskim i nie wymaga przeniesienia do krajowego porządku prawnego (implementacji). Co więcej, państwo członkowskie jest zobowiązane uchylić te przepisy prawa krajowego, które są niezgodne z rozporządzeniami i nie uchwalać takich w przyszłości. Na przepisy rozporządzenia mogą powoływać się przed sądami krajowymi także osoby fizyczne i prawne. Głównym zadaniem Wspólnoty Europejskiej jest ustanowienie wspólnego rynku przez realizację czterech podstawowych swobód: przepływu towarów, przepływu pracowników i przedsiębiorczości, świadczenia usług oraz przepływu kapitału. Służą one między innymi zniesieniu barier w obrocie pomiędzy państwami członkowskimi oraz zapewnieniu obywatelom państw członkowskich takiego samego traktowania na terytorium całej Wspólnoty. W zakresie wspólnego rynku Wspólnota Europejska nie dąży do zupełnego ujednolicenia porządków prawnych państw członkowskich, lecz do ich harmonizacji. Pozostawia zatem państwom członkowskim pewną swobodę i umożliwia im zachowanie ukształtowanych już odrębności w porządkach prawnych. Stąd na tym obszarze najczęściej stosowanym aktem prawnym jest dyrektywa, którą organy państw członkowskich są zobowiązane przenieść do krajowego porządku prawnego za pomocą uchwalonych przez nie aktów prawnych, tak, aby osiągnąć określony przez Wspólnotę rezultat. W miarę rozwoju Wspólnoty Europejskiej, państwa członkowskie rozbudowały wachlarz jej zainteresowań o inne, pozaekonomiczne dziedziny, objęte tzw. „zwykłymi politykami”, do których należą: polityka społeczna, edukacja, kształcenie zawodowe i młodzież, zatrudnienie i polityka socjalna, kultura, ochrona zdrowia publicznego, ochrona konsumentów, sieci transeuropejskie, polityka przemysłowa, spójność gospodarcza i społeczna, badania naukowe i rozwój technologiczny, środowisko naturalne i turystyka. Wspólnota działa tutaj przede wszystkim poprzez przyjmowanie zaleceń, opinii i programów ramowych, a także innych aktów prawnych (uchwały, rezolucje, wytyczne, plany itd.), które – pomimo iż są niewiążące – powinny być wykorzystywane przez państwa członkowskie do przeprowadzania wykładni swoich przepisów prawnych. W ramach II i III filaru współpraca państw członkowskich Unii Europejskiej odbywa się na odmiennych zasadach. O ile obszar II filaru, czyli Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, w niewielkim stopniu odnosi się do prawa wewnętrznego państw członkowskich (dotyczy bowiem przede wszystkim stosunków na zewnątrz Unii), o tyle współpraca w III filarze – Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości – ma nań znaczący wpływ. W 1997 roku przeniesiono część materii III filaru, w szczególności dotyczącej przekraczania granic, migracji, polityki azylowej i wizowej oraz współpracy sądowej w sprawach cywilnych, do I filaru („uwspólnotowiono”). Te sprawy pozostają zatem w gestii Wspólnoty Europejskiej. Obecnie III filar obejmuje jedynie współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych. W jego zakresie Unia Europejska zajmuje się przede wszystkim zwalczaniem przestępczości zorganizowanej, ekstradycją, zwalczaniem nielegalnego handlu narkotykami, handlu ludźmi, prostytucji i wykorzystywania seksualnego nieletnich, korupcji itd. Jednym z celów tej współpracy jest harmonizacja prawa karnego materialnego i procedury karnej (np. ustalenie przesłanek czynów zabronionych i kar orzekanych za określone przestępstwa). Realizacji tego celu służy wprowadzanie wspólnych działań oraz decyzji ramowych, które, chociaż nie są bezpośrednio skuteczne, powinny być jednak brane przez państwa członkowskie pod uwagę w tworzeniu i wykładni prawa krajowego. Przykładem w tej dziedzinie może być zmiana Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która wiązała się z implementacją do polskiego kodeksu postępowania karnego przepisów decyzji ramowej Rady Unii Europejskiej z 2002 roku w sprawie europejskiego nakazu aresztowania. Jak wynika z powyższego, Unia Europejska stanowi niejednolitą strukturę, w której występuje cały szereg aktów prawnych o różnorakim zakresie i skutkach. W praktyce jednak prawo stanowione przez instytucje Unii zyskuje pierwszeństwo przed normami krajowymi w ogromnej większości przypadków – czy to z powodu jego bezpośredniego stosowania, zobowiązań przyjętych przez państwa członkowskie (obowiązku implementacji, obowiązku wykładni zgodnej z prawem wspólnotowym), czy też presji, jaką czują państwa w dostosowywaniu prawa krajowego do nawet „miękkich” norm prawa europejskiego. W tym kontekście kluczowym dla określenia zakresu swobody w kształtowaniu prawa krajowego przez ograny państw członkowskich jest zawsze rozstrzygnięcie kwestii, czy dana dziedzina została przekazana Unii Europejskiej przez państwa członkowskie jako jej kompetencja lub obszar zainteresowania. Instytucje Unii Europejskiej mogą bowiem wydawać akty prawne tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one kwestii ważnych dla Unii i tylko w celu realizacji zadań Unii, określonych przez traktaty. powrót