Skarb Państwa odpowie za uchwalenie złej ustawy?

11 lipca przestała obowiązywać ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Stało się to na skutek zapadłego 3 dni wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który uznał tę ustawę za w całości niezgodną z Konstytucją, podzielając tym samym zarzuty o sprzeczności tego aktu prawnego z polską ustawą zasadniczą jak i prawem unijnym, wysuwane przez liczne środowiska, organizacje i instytucje. Uchylenie ustawy, która niemal na rok zablokowała możliwość budowania nowych obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 400 m2 nie było zaskoczeniem dla nikogo, włącznie z jej autorami. Przeciwnie, od początku wieszczono jej krótki żywot, co jednak nie zapobiegło jej uchwaleniu.
Specjaliści, zwłaszcza prawnicy oraz przedsiębiorcy, których głosu nikt nie chciał słuchać gdy przygotowywano wątpliwe rozwiązanie prawne, poważnie ingerujące w swobodę działalności gospodarczej, teraz jednak również nie zamierzają milczeć. Wiele wskazuje bowiem na to, że na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, które wyeliminowało kontrowersyjne ograniczenia działalności inwestycyjnej, sprawa się nie zakończy. Liczne sieci handlowe oraz deweloperzy aktywni na rynku dużych obiektów handlowych, a także instytucje finansowe inwestujące w tym sektorze rynku poniosły wymierne straty w związku z uchwaleniem przez Parlament poprzedniej kadencji ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych. Jedni, w związku z wprowadzeniem ustawy, zostali zmuszeni do istotnej zmiany swoich planów inwestycyjnych - tam gdzie było to możliwe zmieniając zakres inwestycji lub rezygnując z realizacji określonych obiektów względnie angażowania się finansowego w cudze projekty. Inni, ryzykując znaczne wydłużenie procesu inwestycyjnego, wybierali żmudną drogę podejmowania starań o uzyskiwanie decyzji zezwalających na utworzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych względnie na prowadzenie obiektów już istniejących, które nota bene mimo braku aktów wykonawczych do ustawy, w kilku przypadkach zakończyły się sukcesem, to jest uzyskaniem – obecnie już nikomu niepotrzebnego - zezwolenia na prowadzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

Zgodnie z polskim prawem autorzy uchylonej ustawy pozostają co prawda bezkarni, nie znaczy to jednak, że pokrzywdzeni uchylonymi przepisami przedsiębiorcy są zupełnie bezsilni. Przeciwnie, dzięki jednoznacznemu rozstrzygnięciu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny mają całkiem realne szanse na zwrot przez Skarb Państwa kosztów poniesionych w związku ze staraniami o nikomu niepotrzebne zezwolenia, jak również na odzyskanie od fiskusa przynajmniej części zysków utraconych na skutek zaniechanych lub odłożonych w czasie inwestycji. Artykuł 4171 § 1 kodeksu cywilnego (wraz z pozostałymi przepisami dotyczącymi odpowiedzialności odszkodowawczej) stanowi podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw. bezprawie legislacyjne, z którym, w odniesieniu do ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, mamy niewątpliwie do czynienia. Sukces ewentualnego procesu o odszkodowanie od Skarbu Państwa zależy od możliwości wykazania prawnych przesłanek odpowiedzialności, to znaczy:
- bezprawności działania, którą w tym wypadku jest uchwalenie złego prawa oraz

- szkody, w tym jej wysokości, a także
- adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem ustawy względnie wydanymi na jej podstawie decyzjami administracyjnymi a szkodą.

Wstępna analiza konkretnych przypadków prowadzi do wniosku, że w wielu z nich nie będzie to aż takie trudne. Trybunał Konstytucyjny swym wyrokiem jednoznacznie przesądził bowiem o bezprawności działania ustawodawcy. Związek pomiędzy działaniami przedsiębiorców podejmowanymi lub zaniechanymi na skutek wprowadzenia uchylonej ustawy jest częstokroć oczywisty i łatwy do wykazania. Poniesione przez nich wydatki, a także straty wynikłe z niezrealizowanych kontraktów czy zerwanych umów też stosunkowo łatwo oszacować i udokumentować.

Dyskusyjna jest kwestia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o takie odszkodowanie. Nie budzi wątpliwości, że odszkodowanie należy się przedsiębiorcy, który, na podstawie przepisów uchylonej ustawy, wystąpił o wydanie zezwolenia na budowę lub prowadzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (jeśli zgody nie otrzymał - może domagać się zarówno zwrotu poniesionych wydatków jak i utraconych korzyści; jeśli zaś zgodę otrzymał - może domagać się zwrotu wydatków poniesionych z związku ze staraniami o wydanie zgody oraz korzyści utraconych wskutek opóźnień inwestycji związanych ze staraniami o zezwolenie). Kontrowersyjna może być natomiast kwestia domagania się odszkodowania przez tych przedsiębiorców, którzy co prawda zostali zmuszeni do zmiany swych planów inwestycyjnych ale nie podjęli prób uzyskania wymaganych uchyloną ustawą zezwoleń. Ocenę tej sytuacji dodatkowo skomplikuje okoliczność, że wielu spośród tych przedsiębiorców zrezygnowało ze składania wniosków o wydanie zezwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w przekonaniu (podzielanym przez wielu prawników), że jego uzyskanie nie jest możliwe do czasu wydania przez właściwego ministra rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co zresztą również nigdy nie nastąpiło.

Czy realne ryzyko zapłaty przez Skarb Państwa odszkodowań powstrzyma posłów od podejmowania w przyszłości podobnych legislacyjnych inicjatyw zmierzających do biurokratycznego sterowania procesu inwestycyjnego? Śmiem wątpić. Pokusa ingerowania w sferę swobody działalności gospodarczej, zwłaszcza jeśli można na tym zbić polityczny kapitał, wydaję się być ogromna. Nadzieja w tym, że decydenci dostrzegą wreszcie, że samorządy lokalne wcale nie są pozbawione możliwości wpływania na lokowanie na ich terenie super- i hipermarketów. Obowiązujące od lat przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują możliwość określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, co wykluczyłoby dowolność ich lokalizacji. Dobre plany zagospodarowania przestrzennego w połączeniu z zasadą respektowania słusznych interesów osób trzecich przy wydawaniu pozwoleń na budowę to wystarczające narzędzia wpływu na proces powstawania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. To prawda, że tylko niewiele gmin poradziło sobie dotąd z uchwaleniem planów lub też przygotowało je dla nieznacznego obszaru gminy. Jednak przyśpieszenie ślimaczącego się od wielu lat procesu przygotowywania planów zagospodarowania nie tylko uczyniłoby bezprzedmiotowymi próby wprowadzania nowych narzędzi administracyjnych służących ręcznemu starowaniu działalnością gospodarczą ale i zbawiennie wpłynęłoby na proces inwestycyjny we wszelkich pozostałych sektorach.