Podstawy cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej określone zostały w art. 58 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej[1] oraz w sześciu ustawach szczególnych. Na wstępie zaznaczenia wymaga, iż regulacje tych ustaw w przeważającej mierze odsyłają do podstaw cofnięcia koncesji określonych w art. 58 s.d.g. (zob. art. 41 ust. 2 pkt 1 prawa energetycznego[2] ) albo też „powtarzają” treść tego przepisu (art. 38 ustawy o radiofonii i telewizji[3] , art. 22 ustawy o ochronie osób i mienia[4] ; art. 17 ustawa o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym[5] ). Nie oznacza to jednak, iż w ustawach tych brak jest „dodatkowych” przypadków, których wystąpienie uprawnia (lub nawet obliguje) właściwy organ do cofnięcia koncesji; przypadki te stanowią zatem uzupełnienie podstaw cofnięcia określonych w art. 58 s.d.g. (o przypadkach tych będzie mowa niżej).

Art. 58 s.d.g. (podobnie jak na gruncie ustawy z 1999 r.[6] ) pozwala na wyróżnienie trzech przypadków cofnięcia koncesji:
- po pierwsze sytuacji, w której cofnięcie koncesji jest obligatoryjne;
- po drugie sytuacji, kiedy obligatoryjne jest cofnięcie - bądź alternatywnie – zmiana zakresu koncesji oraz
- po trzecie sytuacji, kiedy cofnięcie koncesji - bądź alternatywnie zmiana jej zakresu - ma charakter fakultatywny.

Obligatoryjne cofnięcie koncesji

W art. 58 ust. 1 s.d.g. wymieniono dwa przypadki, których zaistnienie obliguje organ koncesyjny do wydania decyzji o cofnięciu koncesji. Pierwszym z nich jest wydanie prawomocnego orzeczenia zakazującego przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją. Wydanie takiego orzeczenia może nastąpić nie tylko w postępowaniu karnym (na podstawie np. art. 41 §2 kodeksu karnego[7] , zgodnie z którym sąd może orzec zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej w razie skazania za przestępstwo popełnione w związku z prowadzeniem takiej działalności, jeżeli dalsze jej prowadzenie zagraża istotnym dobrom chronionym prawem). Wspomniany zakaz może zostać wydany także w ramach postępowania upadłościowego (zob. art. 374 prawa upadłościowego i naprawczego[8] , upoważniający sąd do orzeknięcia wobec dłużnika będącego osobą fizyczną zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek na okres od 3 do 10 lat, który ze swej winy dopuścił się czynów wymienionych w art. 373 ust. 1 tego prawa[9] ) Obowiązek cofnięcia koncesji w omawianych przypadkach powstaje dopiero w dniu uprawomocnienia się danego orzeczenia.

Drugim przypadkiem uzasadniającym obowiązkowe cofnięcie koncesji jest brak podjęcia przez przedsiębiorcę w wyznaczonym terminie działalności objętej koncesją, mimo wezwania organu koncesyjnego lub trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją (zob., niżej). Z powyższego wynika, iż faktycznie przypadek ten obejmuje dwie sytuacje, których cechą wspólną jest bierność przedsiębiorcy. Bierność ta przejawia się w braku podejmowania lub kontynuacji wykonywania działalności, na którą udzielono koncesję. Wyznaczenie terminu podjęcia działalności koncesjonowanej ma miejsce już w treści samej koncesji [10] . Ponadto niektóre przepisy odrębne przewidują ustawowy termin rozpoczęcia działalności, na którą udzielono koncesji[11] . „Wezwanie” koncesjonariusza przez organ koncesyjny do podjęcia działalności, na którą udzielono koncesji, jest warunkiem wydania – w razie oczywiście bezskuteczności takiego wezwania[12] – decyzji o cofnięciu koncesji. Ustawa nie przesądza kiedy, tj. po upływie jakiego czasu od daty[13] , w której powinno nastąpić rozpoczęcie wykonywania koncesjonowanej działalności, organ koncesyjny wezwać ma przedsiębiorcę do podjęcia tej działalności. Nie przewidziano także, aby w treści tego wezwania organ koncesyjny wyznaczył termin (kolejny; ten pierwotny wyznaczono już bowiem w treści koncesji; zob. wyżej) na podjęcie działalności. Oznacza to, że po dokonaniu przedmiotowego wezwania przez organ koncesyjny przedsiębiorca, nadal nie podejmujący działalności gospodarczej, na którą uzyskał koncesje, będzie musiał się liczyć z tym, iż kolejnym środkiem podjętym przez organ koncesyjny będzie decyzja o cofnięciu tej koncesji. Podjęcie takiej decyzji – mimo braku omawianego wezwania – jest naruszeniem przepisów prawa proceduralnego; w związku z tym decyzja taka będzie mogła zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem (zob. art. 16 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego[14] oraz uwagi niżej).

Art. 58 ust. 1 pkt 2 s.d.g. wymaga, aby zaprzestanie prowadzenia koncesjonowanej działalności było trwałe. Zastrzeżenie, aby zaprzestanie prowadzenia działalności było „trale” wprowadzone zostało dopiero na mocy przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zmianę tę ocenić należy pozytywnie, jako że powinno ono przesądzać, iż podstawa cofnięcia koncesji zachodzi dopiero w takim przypadku, kiedy z okoliczności faktycznych i prawnych wynika, iż przedsiębiorca definitywnie zakończył wykonywanie działalności w danej dziedzinie, tj. nie ma już zamiaru jej ponownego podjęcia w przewidywanym czasie. In concreto mogą jednak powstawać wątpliwości, jakie zdarzenia będzie należało traktować jako spełniające znamiona omawianej przesłanki. W doktrynie wskazywano, iż zdarzeniem takim powinna być likwidacja przedsiębiorcy będącego koncesjonariuszem, a także złożenie przez przedsiębiorcę informacji o zaprzestaniu działalności lub wniosku o cofnięcie koncesji[15] . Pogląd ten należy podzielić; w tym miejscu można jedynie wskazać, iż niektóre przepisy ustaw odrębnych jako skutek likwidacji koncesjonariusza przewidują wygaśnięcie koncesji[16] . J. Sommer podnosi zarazem, iż omawiana podstawa zachodzi także wówczas, gdy likwidacja jest efektem połączenia przedsiębiorstw dokonanego w ten sposób, że albo przedsiębiorca posiadający koncesję jest włączony w skład innego podmiotu albo też w wyniku połączenia powstaje inny podmiot, uzasadniając to tym, iż w każdym z ww. przypadków dochodzi do zniknięcia podmiotu posiadającego koncesję i/lub pojawienia się nowego[17] . Z poglądem tym trudno jest się zgodzić. O prawnych losach koncesji przysługującej przedsiębiorcy, który się łączy z innym podmiotem lub dokonuje się jego podziału, przesądzają stosowne przepisy prawa. Jako że ww. transformacje podmiotowe koncesjonariuszy dotyczą w praktyce tych działających w formie określonej spółki handlowej (zazwyczaj kapitałowej) zastosowanie znajdą tu odpowiednie przepisy Kodeksu spółek handlowych[18] . Zarówno art. 494 §2 k.s.h. (dotyczący połączenia się spółek – także przez zawiązanie nowej spółki), jak i art. 531 §2 k.s.h. (dotyczący podziału spółek) przewidują jako zasadę sukcesję publicznoprawną – czyli obejmującą także koncesje przysługujące którejkolwiek ze spółek łączących się lub spółce dzielonej. Na mocy powołanych przepisów dochodzi do przejścia koncesji którejkolwiek ze spółek łączących się (lub spółki dzielonej) na spółkę nowo zawiązaną w związku z połączeniem lub podziałem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji stanowiła inaczej[19] . W związku z tym wygaśnięcie koncesji (jej cofnięcie) w ww. przypadkach mogłoby nastąpić jedynie w dwóch sytuacjach. Po pierwsze gdy skutek taki przewidziany zostałby w treści decyzji organu koncesyjnego, na podstawie której udzielona została koncesja przedsiębiorcy (łączonemu lub dzielonemu); jeśli zatem w treści tej decyzji brak jest takiego zastrzeżenia, organ ten nie mógłby cofnąć koncesji, powołując się na trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przez koncesjonariusza, wskutek jego prawnej (i nierzadko również ekonomicznej) transformacji, chyba że skutek taki (np. w postaci możliwości cofnięcia koncesji) przewiduje ustawa. To stanowi drugą ze wspomnianych wyżej sytuacji. Spośród przepisów ustaw regulujących podejmowanie i wykonywanie działalności koncesjonowanej tego typu przepis znajduje się tylko w prawie energetycznym (zob. art. 41 ust. 4 pr.energ., upoważniający Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do cofnięcia koncesji albo zmiany jej zakresu w przypadku podziału przedsiębiorstwa energetycznego lub jego łączenia z innymi podmiotami). Konkludując – poza przypadkiem koncesji „energetycznych” – organ koncesyjny nie będzie uprawniony (czy zobligowany) do cofnięcia koncesji, z uwagi na połączenie się lub podział koncesjonariusza, traktując je jako przypadki stanowiące trwale zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją. Wprawdzie dotychczasowy koncesjonariusz traci swój byt prawny, jednakże działalność koncesjonowana jest kontynuowana przez „nowo zawiązanego” przedsiębiorcę, który na mocy ww. przepisów k.s.h. – co do zasady - staje się także koncesjonariuszem. Oczywiście organ koncesyjny zawsze pozostanie uprawniony (lub nawet zobligowany) do cofnięcia koncesji, jeżeli w jego ocenie wskutek wskazanej transformacji prawno-organizacyjnej dotychczasowego koncesjonariusza zaistnieje inna - przewidziana w przepisach s.d.g. lub ustaw odrębnych - podstawa do cofnięcia koncesji. W szczególności nie jest wykluczone zaistnienie (wskutek połączenia lub podziału nadawcy będącego koncesjonariuszem) przypadku przewidzianego w art. 38 ust. 2 pkt 4 u.rad.tel. („przejęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę”) lub w art. 38 ust. 2 pkt 3 u.rad.tel.; („osiągnięcie przez nadawcę pozycji dominującej w dziedzinie środków masowego przekazu na danym rynku właściwym w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów”); zaistnienie przypadków wskazanych w tych przepisach stanowi fakultatywną przesłankę cofnięcia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. W tym miejscu można wspomnieć, iż przepisy ustawy o radiofonii i telewizji, przewidując przypadek trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją (na rozpowszechnianie programu), precyzują, iż chodzi tu o sytuację, w której program ten nie jest rozpowszechniany przez okres trzech kolejno następujących po sobie miesięcy (art. 38 ust. 1 pkt 4 in fine u.rad.tel.)

Z brzmienia art. 58 ust. 1 pkt 2 s.d.g. wynika, iż uprzednie „wezwanie” przedsiębiorcy przez organ koncesyjny jest wymagane tylko w przypadku niepodejmowania przez tego pierwszego działalności objętej koncesją. Wezwanie to nie jest zatem przewidziane w przypadku zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją; co wydaje się logiczne Pozbawione sensu i celu byłoby ”wzywanie” przedsiębiorcy, który zadecydował już o trwałym zaprzestaniu działalności[20] do jej podjęcia.


Obligatoryjne cofnięcie lub zmiana koncesji

W art. 58 ust. 2 s.d.g. także wymieniono dwie grupy przypadków, w których organ koncesyjny ma obowiązek podjęcia określonego działania: ma on obowiązek cofnięcia koncesji lub zmiany jej zakresu. W tym miejscu wypada zaznaczyć, iż chodzić tu będzie o zmianę polegającą na ograniczeniu zakresu koncesji, czyli w szczególności ograniczeniu uprawnień koncesjonariusza, przedmiotu lub zakresu jego działalności itp.

Organowi koncesyjnemu pozostawiono swobodę do tego, aby w ramach tzw. uznania administracyjnego zadecydował, czy w danym przypadku koncesja powinna zostać cofnięta czy też „tylko” zmieniona. Zasada proporcjonalności wymaga jednak, aby organ koncesyjny najpierw rozpatrzył możliwość jedynie ograniczenia koncesji, zważywszy na zakres dotychczasowej działalności koncesjonariusza. Jeśli zatem cele przepisów reglamentujących wykonywanie danej działalności będą mogły zostać efektywnie osiągnięte już wskutek „tylko” ograniczenia koncesji, organ koncesyjny powinien skorzystać z tegoż właśnie środka. Cofnięcie koncesji powinno stanowić środek stosowany przez organ koncesyjny w ostatniej kolejności. Ponadto na wybór jednego z ww. środków (stosowanych przez organ koncesyjny na podstawie art. 58 ust. 2 s.d.g.) powinna mieć wpływ także okoliczność, który z przypadków wymienionych w tym przepisie zaistniał, rodząc po stronie tego organu obowiązek podjęcia stosownej decyzji Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie[21] 

Pierwszym z przypadków wymienionych w art. 58 ust. 2 s.d.g. jest rażące naruszenie przez koncesjonariusza warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa. Warunki wykonywania działalności gospodarczej określone w koncesji nie wynikają z przepisów prawa; są one precyzowane przez organ koncesyjny jednakże – „w granicach przepisów” ustawowych (zob. art. 48 ust. 1 u s.d.g.). Przepisami prawa, do których odsyła art. 58 ust. s.d.g. są regulacje ustaw odrębnych (ustaw „sektorowych”) normujących podejmowanie i wykonywanie koncesjonowanych działalności. Warunki wykonywania każdej z koncesjonowanych rodzajów działalności mają zazwyczaj postać obowiązków pozostających w funkcjonalnym związku z daną działalnością. Warunki te także mają zapobiegać lub minimalizować zagrożenia jakie mogą powstawać wskutek wykonywania (lub niewłaściwego wykonywania) danego rodzaju działalności. Przykładowo wśród warunków takich (obowiązków) wskazać można:
- obowiązek przedsiębiorstwa energetycznego (zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła) utrzymywania zapasów paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła do odbiorców (art. 10 pr.energ.);
- obowiązek przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie ochrony osób imienia prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, a także przedstawienia tej dokumentacji na żądanie organu upoważnionego do kontroli (art. 19 u.ochr.os.m.); obowiązek tego przedsiębiorcy oznaczenia pracowników ochrony w sposób jednolity, umożliwiający ich identyfikację oraz identyfikację podmiotu zatrudniającego (art. 20 u.ochr.os.m.);
- warunki dotyczące zasad nadawania, czasu oraz treści reklam telewizyjnych lub radiowych, do których przestrzegania obowiązany jest przedsiębiorca zajmujący się rozpowszechnianiem programów radiowych lub telewizyjnych (zob. art. 16 oraz art. 16a-16c u.rad.tel.).

Ustawa wymaga, aby naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej przez koncesjonariusza było „rażące”. Jest to termin niejednoznaczny, mogący tym samym dawać podstawy do jego różnej interpretacji; in concrteto mogą zwłaszcza powstawać wątpliwości, kiedy naruszenie warunków wykonywania działalności koncesjonowanej było „zwykłe” (co nie uzasadnia cofnięcia lub zmiany koncesji), a kiedy naruszenie to nosiło znamiona „rażącego” (co rodzi już obowiązek cofnięcia lub zmiany koncesji). Kierując się stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, przyjąć można, iż naruszenie, o którym mowa w art. 58 ust. 2 pkt 1 s.d.g., ma miejsce, jeżeli jest obiektywnie istotne i zostało poprzedzone precyzyjnym i jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego (w szczególności stopnia i zakresu naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej)[22] . Należy sądzić, iż rozbieżność w wykładni (jednej przyjętej przez przedsiębiorcę, innej – przyjętej przez organ koncesyjny) odnośnie do postanowień przepisów prawa (jak i postanowień koncesji), określających warunki wykonywania koncesjonowanej działalności, nie powinna być traktowana jako rażące naruszenie tych warunków[23] .

W przepisach niektórych ustaw szczególnych wymienione zostały (zob. art. 17 ust. 2 u.mat.wyb.[24] ) działania (zaniechania) przedsiębiorcy, które należy kwalifikować jako rażące naruszenie przezeń warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Przepisy takich ustaw mogą także przewidywać sankcje za wskazane postępowanie koncesjonariusza, które to sankcje obowiązują niezależnie od negatywnych konsekwencji jakie dla przedsiębiorcy przewiduje art. 58 ust. 2 s.d.g. (zob. np. art. 85a ust. 1 pr.górn.[25] ; art. 36 u.mat.wyb.[26] ).

W razie stwierdzenia przez organ koncesyjny, iż naruszenie warunków wykonywania działalności objętej koncesja przez przedsiębiorcę jest rażące, organ ten nie musi wzywać przedsiębiorcy do zaprzestania wykonywania działalności w sposób wadliwy (niewłaściwy) i może niejako „od razu” wydać decyzję o cofnięciu lub zmianie zakresu koncesji[27] .

Drugim przypadkiem przewidzianym w art. 58 ust. 2 s.d.g. jest nieusunięcie przez przedsiębiorcę w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją (zob. art. 58 ust. 2 pkt 2 s.d.g.). O istnieniu (nieistnieniu) niezgodności, o której mowa w tym przepisie decyduje wynik porównania istniejącego u koncesjonariusza stanu (faktycznego i/lub prawnego) ze stanem (faktycznym i/lub prawnym), który powinien istnieć według postanowień (warunków) określonych w treści koncesji lub postanowień stosownych przepisów prawa[28] . Wskazany przypadek koresponduje z podstawowym środkiem pokontrolnym, jaki organ koncesyjny może zastosować, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli (w trybie art. 57 s.d.g.) stwierdzone zostały uchybienia w wykonywanej działalności przez koncesjonariusza. W takim przypadku organ koncesyjny ma obowiązek „wezwania” przedsiębiorcy do usunięcia tychże uchybień, wyznaczając mu w tym celu odpowiedni termin (zob. art. 57 ust. 3 s.d.g.). Pojęcie „uchybienie” należy utożsamiać ze stanem faktycznym lub prawnym, który jest niezgodny z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi koncesjonowaną działalność (czyli ze zwrotami, jakimi posługuje się art. 58 ust. 2 pkt 2 s.d.g.). Związek art. 58 ust. 2 pkt 2 s.d.g. z art. 57 ust. 3 polega więc na tym, iż ten pierwszy przepis określa skutki prawne braku zastosowania się do tego drugiego. Nie powinno się wnosić, iż zastosowanie art. 58 ust. 2 pkt 2 s.d.g. każdorazowo uzależnione jest od konieczności uprzedniego przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy w trybie art. 57, a następnie jego wezwania przez organ koncesyjny do usunięcia niezgodności – na podstawie art. 57 ust. 3 s.d.g. Przeciwnie, zasadnym jest przyjęcie, iż termin wyznaczany przedsiębiorcy – na mocy tego przepisu – w celu usunięcia uchybień stwierdzonych w wyniku kontroli, jest zarazem tożsamym z terminem, o którym mowa w art. 58 ust. 2 pkt 2 s.d.g. Zastosowanie środka pokontrolnego przewidzianego w art. 57 ust. 3 zawsze zagrożone jest rygorem cofnięcia lub zmiany zakresu koncesji na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 2 s.d.g.[29] Nie jest bowiem wykluczone, iż organ koncesyjny poweźmie wiadomość o istnieniu niezgodności (uchybienia) z innego źródła niż kontrola działalności gospodarczej koncesjonariusza przeprowadzona w trybie art. 57 s.d.g. (jakkolwiek w praktyce – tak będzie z reguły). Informację o zaistnieniu stanu faktycznego lub prawnego pozostającego w niezgodności z warunkami wykonywania koncesjonowanej działalności (określonymi w przepisach regulującymi tę działalność lub w koncesji) organ koncesyjny mógłby pozyskać nie tylko „z własnej inicjatywy”, ale także w wyniku działań innych podmiotów - w szczególności tych, które także są uprawnione do kontroli działalności przedsiębiorcy na podstawie przepisów odrębnych i w zakresie w nich przewidzianym[30] . Możliwe jest także uzyskanie wspomnianej informacji przez organ koncesyjny wskutek wykonania obowiązku zawiadamia „właściwego organu administracji publicznej” (czyli z pewnością także organu koncesyjnego) ciążącym na wójcie, burmistrzu lub prezydencie miasta (zob. art. 78 ust. 1 s.d.g.).

Ustawa nie określa terminu w jakim koncesjonariusz powinien usunąć niezgodność, o której mowa w art. 58 ust. 2 pkt 2 s.d.g. Kwestia ta została zatem pozostawiona uznaniu organu koncesyjnego. Nie należy jednak stąd wnosić, iż organ ten może działać tu w sposób dowolny. Organ koncesyjny powinien w ramach realizacji swych zadań działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów koncesjonariusza (zasada tak wynika z art. 9 s.d.g.). W kontekście tej zasady przyjąć należy, iż termin, o którym mowa w art. 57 ust. 3 s.d.g. powinien być rozsądny, tj. odpowiedni do zaistniałej sytuacji. Jego długość powinna brać pod uwagę jaki rodzaj uchybienia został stwierdzony i tym samym jakie czynności muszą zostać podjęte przez przedsiębiorcę celem jego usunięcia (jednakże bez zbędnej zwłoki). Jak można sądzić, termin ten będzie zazwyczaj krótszy w przypadku, gdy usunięcie uchybienia polegać będzie na zaprzestaniu pewnych działań przez przedsiębiorcę niż w razie, gdy na usunięcie tego uchybienia konieczne będzie podjęcie (i zazwyczaj dalsze wykonywanie) określonych działań przez przedsiębiorcę (względnie jednorazowa realizacja określonej czynności). Jakkolwiek wskazana prawidłowość nie zawsze musi się sprawdzać. Każdorazowo długość terminu winna być ustalana przy uwzględnieniu zasady zawartej w art. 9 s.d.g. - a także zasady równości - w kontekście zaistniałych okoliczności faktycznych (natury ekonomicznej, finansowej, społecznej) oraz prawnych.


Fakultatywne cofnięcie lub zmiana koncesji

Przypadkami stanowiącymi podstawę do fakultatywnego cofnięcia (lub zmiany zakresu) koncesji stanowią: zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa, zagrożenie bezpieczeństwa obywateli oraz ogłoszenie upadłości przedsiębiorcy (zob. art. 58 ust. 3 s.d.g.[31] ). W praktyce dużo częściej cofnięcie koncesji (ograniczenie jej zakresu) będą następstwem zaistnienia trzeciego przypadku; dlatego też głównie na nim skoncentrują się poniższe rozważania. W tym miejscu można jedynie wskazać, iż dwa pierwsze z ww. przypadków mają charakter klauzuli generalnej; ich interpretacja należy do organu koncesyjnego. W każdym razie zagrożenie powinno być realne. Organ koncesyjny, wydając decyzję o cofnięciu koncesji z powołaniem się na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub na zagrożenie bezpieczeństwa obywateli, powinien uzasadnić na czym zagrożenie to polega. Wymóg taki wynika z art. 107 §1 k.p.a. - przewidującego jako jeden z obligatoryjnych składników każdej decyzji administracyjnej - uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji.

Trzecią podstawę fakultatywnego cofnięcia (zmiany zakresu) koncesji stanowi ogłoszenie upadłości przedsiębiorcy[32] . Jak można sądzić, ratio legis przepisu dającego organowi koncesyjnemu podstawę do cofnięcia koncesji we wskazanym przypadku, wiązać należy z faktem trwałego zaprzestania wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Takie założenie wydaje się słuszne zwłaszcza w kontekście treści art. 58 ust. 1 pkt 2, który jako przyczynę (i to obligatoryjną) cofnięcia koncesji przewiduje „trwale zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją” (zob. uwagi wyżej). Dalsze „obowiązywanie” koncesji w przypadku zaprzestania kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę wskutek ogłoszenia jego upadłości jest bezprzedmiotowe. Podkreślenia jednak wymaga, iż ogłoszenie upadłości nie zawsze skutkuje zaprzestaniem (tym bardziej trwałym zaprzestaniem) przez przedsiębiorcę prowadzenia działalności objętej koncesją. Kontynuacja tej działalności ma miejsce w szczególności w razie ogłoszenia upadłości z możliwością zawarcia układu. Cofnięcie koncesji w takim przypadku (a w szczególności w początkowej fazie tego postępowania) nie powinno zasadniczo mieć miejsca (zob. uwagi, niżej). Stąd też słusznie ocenić należy rozwiązanie zawarte w art. 58 ust. 3, przewidujące uprawnienie (a nie obowiązek) działania organu koncesyjnego. Umożliwia to temu organowi ocenę, czy zastosowanie jednego ze środków wymienionych w powołanym przepisie jest uzasadnione, z uwagi na zaistniały w danym przypadku stan prawny i faktyczny. Organ koncesyjny - w przedmiocie stosowania art. 58 ust. 3 - nie jest zarazem związany przebiegiem postępowania upadłościowego oraz treścią podejmowanych w nim postanowień. Jakkolwiek bez wątpienia kwestie te będą pomocne dla organu koncesyjnego w dokonaniu oceny zasadności stosowania środków przewidzianych w powołanym przepisie.

Uprawnienie organu koncesyjnego do cofnięcia (zmiany zakresu) koncesji powstaje dopiero z datą uprawomocnienia się postanowienia sądu o ogłoszeniu upadłości. Wprawdzie stosownie do art. 52 pr.up.n. datą upadłości jest już data wydania przez sąd wspomnianego postanowienia. Postanowienie to może jednak zostać zaskarżone (zob. art. 54 pr.up.n.), wskutek czego sąd drugiej instancji może je uchylić, co zarazem skutkowałoby odpadnięciem podstawy do cofnięcia koncesji (na mocy art. 58 ust. 3). W związku z tym jako zasadne (a bez wątpienia „bezpieczniejsze” - dla organu koncesyjnego) uznaje stanowisko, iż organ ten będzie mógł skorzystać z uprawnienia zawartego w art. 58 ust. 3 dopiero po upływie terminu do wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie ogłaszające upadłość koncesjonariusza. Po tym terminie (który wynosi 7 dni[33] ) postanowienie to staje się prawomocne.

Samo złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości koncesjonariusza nie skutkuje powstaniem uprawnienia organu koncesyjnego do cofnięcia (zmiany zakresu) koncesji na podstawie komentowanej przesłanki (która wymaga „ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy”; zob. wyżej).

Z formalnego punktu widzenia nie ma znaczenia jaki „rodzaj” upadłości przedsiębiorcy został ogłoszony, tj. czy jest to upadłość z możliwością zawarcia układu (podstawy takiej upadłości określa art. 14 pr.up.n.), czy też upadłość obejmująca likwidację majątku dłużnika - przedsiębiorcy (zob. art. 15 pr.up.n.). Art. 58 ust. 3 znajduje zastosowanie do każdego przypadku upadłości. Istotne jest jednak, iż przepis ten rodzi uprawnienie organu koncesyjny do działania. W związku z tym organ koncesyjny, rozważając zasadność skorzystania z tego uprawienia i podjęcia decyzji o cofnięciu (zmianie zakresu) koncesji, powinien brać pod uwagę rodzaj ogłoszonej upadłości. W szczególności ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu stanowić powinno istotny argument przemawiający za odstąpieniem przez organ koncesyjny od stosowania środków przewidzianych w art. 58 ust. 3 Upadłość z możliwością zawarcia układu jest formą mająca na celu – obok zasadniczej funkcji każdego postępowania upadłościowego w postaci zaspokojenia roszczeń wierzycieli w jak najwyższym stopniu (zob. art. 2 pr.up.n.) - także restrukturyzację przedsiębiorstwa dłużnika i umożliwienie mu dalszego funkcjonowania. Zachowanie koncesji (czy też zachowanie jej w dotychczasowego zakresu) w wielu przypadkach będzie niezbędne dla spełnienia także ww. sanacyjnej funkcji postępowania upadłościowego[34] . Dla wykonania układu (którego zawarcie oraz zatwierdzenie przez sąd kończy postępowanie upadłościowe; zob. art. 293 ust. 1 pr.up.n.) konieczne jest dalsze prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Nie byłoby to możliwe w razie cofnięcia koncesji przez organ koncesyjny, jako że w takim przypadku przedsiębiorca utraciłby prawo do dalszego wykonywania działalności reglamentowanej za pomocą instrumentu koncesyjnego. W praktyce cofnięcie koncesji przekreślałoby zatem szanse sanacji przedsiębiorstwa dłużnika. Sanacja ta (zatem zapobiegnięcie likwidacji przedsiębiorstwa koncesjonariusza) jest pożądana także z przyczyn społecznych, zwłaszcza z punktu widzenia sytuacji prawnej pracowników zatrudnianych przez koncesjonariusza. Również ich interes - w szczególności możliwość utrzymania dotychczasowych miejsc pracy - powinien być uwzględniany przez organ koncesyjny przy rozstrzyganiu o skorzystaniu z uprawnienia przewidzianego w art. 58 ust. 3.

Z powyższego nie należy wnosić, iż w przypadku, gdy ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku przedsiębiorcy organ koncesyjny każdorazowo powinien cofnąć (zmienić zakres) koncesji. Także w trakcie postępowania upadłościowego możliwa jest zmiana „rodzaju” upadłości z likwidacyjnej na układową (sanacyjną). Może to nastąpić w przypadku, gdy podstawy takiej zmiany ujawniły się dopiero w toku postępowania (zob. art. 16 pr.up.n.). Przeciwnie organ koncesyjny nie dopuści się naruszenia prawa w sytuacji, gdy podejmie decyzje o cofnięciu koncesji także w przypadku ogłoszenia upadłości z możliwością zawarcia układu. W każdym przypadku przy stosowaniu art. 58 ust. 3 (w kwestii w jakiej odnosi się on do upadłości przedsiębiorcy) organ ten powinien kierować się celem (ratio legis) tego przepisu (zob. wyżej). Mając ten cel na uwadze można by sformułować pewną ogólne regułę interpretacyjną, którą organ koncesyjny powinien się kierować, rozważając podjęcie decyzji o cofnięciu koncesji. Decyzja taka powinna zostać podjęta w przypadku - gdy w przekonaniu tego organu - okoliczności faktyczne i prawne, a także rozsądna ocena sytuacji ekonomicznej koncesjonariusza wskazują na brak realistycznych perspektyw na jego zadowalającą odbudowę finansową w rozsądnym terminie i tym samym na kontynuację wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją[35] . Wskazana reguła zachowuje swą aktualność także w przypadkach, gdy z mocy przepisów ustaw odrębnych ogłoszenie upadłości stanowi podstawę do cofnięcia koncesji (zob. np. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.rad.tel.; art. 22 ust. 3 u.ochr.os.m.). Należy zaznaczyć, iż także w przypadku, gdy w ocenie organu koncesyjnego istnieją realne szanse na sanację przedsiębiorstwa koncesjonariusza, organ ten będzie mógł (zasadnie) ingerować w treść koncesji, podejmującą decyzję o zmianie jej zakresu. „Kierunek” tej zmiany wyznaczać powinien przebieg postępowania upadłościowego (i wydawanych w nim postanowień), a także inne czynniki, jak w szczególności kondycja finansowa koncesjonariusza, treść układu (lub już tylko samych propozycji układowych). Zmiana ta mogłaby polegać zwłaszcza na ograniczeniu zakresu koncesji (w razie gdy np. część przedsiębiorstwa koncesjonariusza miałaby zostać zlikwidowana w ramach wykonania układu); nie jest jednak wykluczone jej poszerzenie (w szczególności, jeśli poszerzenie zakresu działalności koncesjonariusza byłoby konieczne dla wykonania układu).


Zaskarżenie decyzji o cofnięciu koncesji

Cofnięcie koncesji (lub ograniczenie jej zakresu) następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 47 ust. 2 s.d.g.). Decyzja takie mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Następuje to wskutek wniesienia przez przedsiębiorcę skargi do tego sądu. W przypadkach, w których organem koncesyjnym jest właściwy minister lub organ mający status „ministra” (w rozumieniu art. 5 §1 pkt 4 k.p.a.), przedsiębiorca powinien najpierw zwrócić się do organu koncesyjnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. art. 127 §3 k.p.a.) pod rygorem odrzucenia skargi przez sąd, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (zob. art. 58 §1 pkt 6 oraz art. 52 §1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[36] ). Ministrem lub podmiotem o statusie ministra (zob. art. 5 §2 pkt 4 k.p.a.) jest każdy organ koncesyjny wymieniony przez ustawy regulujące rodzaje działalności podlegającej koncesji[37] . Status „ministra” - jako kierownika centralnego urzędu administracji rządowej - ma Prezes Urzędu Regulacji Energetyki oraz Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Taki też status przypisać należałoby również Przewodniczącemu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (mimo że przepisy ustawy „medialnej” wyraźnie o tym nie stanowią).

Przedsiębiorca powinien wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu przez organ decyzji o cofnięciu (względnie zmianie zakresu) koncesji (art. 53 §1 p.p.s.a.). Wniesienie skargi po terminie skutkuje jej odrzuceniem przez sąd (art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi powinno nastąpić za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 §1 p.p.s.a.). Przedsiębiorca powinien zatem wnieść skargę na decyzję w sprawie koncesji do organu koncesyjnego, który ma obowiązek przekazania jej sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 §2 p.p.s.a.). Organ koncesyjny może jednak w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 §3 p.p.s.a.; przepis ten stanowi zatem podstawę do dokonania autokontroli przez organ koncesyjny; jedyny warunek, jaki musi być spełniony, to uwzględnienie skargi w całości)

Kryterium, na podstawie którego sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje organu koncesyjnego (a także wszelkie inne decyzje) stanowi zgodność tych decyzji z prawem (zob. art. 16 §2 k.p.a. oraz art. 1 §2 prawa o ustroju sądów administracyjnych[38] ). Przedmiotem kontroli objęte będzie zarówno ustalenie czy organ koncesyjny nie naruszył przy wydawaniu decyzji relewantnych przepisów proceduralnych, jak i materialnych. Do tych drugich należą te określające podstawy cofnięcia koncesji. Sąd administracyjny będzie zatem weryfikować czy podstawy te faktycznie zaistniały, a także czy organ koncesyjny we właściwy sposób zinterpretował przepisy, w których zostały one zawarte (art. 58 s.d.g. oraz stosowne unormowania ustaw szczególnych).

----------------------------------------------

[1] Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U Nr 173 poz. 1807); dalej s.d.g.

[2] Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1504, ze zm.); dalej pr.energ.

[3] Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. (teks jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 253 poz. 2531, ze zm.); dalej u.rad.tel.

[4] Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr poz. 114 740); dalej u.ochr.os.m.

[5] Ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 67, poz. 679).

[6] Chodzi tu o ustawę z dnia 19 listopada 1999 – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz. 1178, ze zm.); ustawa ta utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

[7] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553, ze zm.).

[8] Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60 poz. 535, ze zm.); dalej pr.up.n.

[9] Np. niezłożenie w terminie wniosku o ogłoszenie upadłości.

[10] Zob. np. art. 14 ust.1 pkt 4 u.mat.wyb.; art. 37 ust. 1 pkt 3 pr.enrg.; art. 18. ust. 1 pkt 6 u.ochr.os.m.; art. 37 ust. 1 pkt 5 u.rad.tel.

[11] Zob. art. 15 pkt 1 u.mat.wyb.

[12] Tj. dalszego braku podjęcia działalności przez przedsiębiorcę.

[13] Verba legis: „wyznaczonego terminu”.

[14] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.).

[15] J. Sommer (w:) J. Sommer, K. Stoga, K. Potrzeszcz, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2001, s. 114.

[16] Zob. art. 28 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 poz. 96, ze zm).

[17] J. Sommer (w:) Prawo..., s. 114.

[18] Ustawa z dnia 15 września 2000 r. (Dz. U. nr 94 poz. 1057, ze zm.).

[19] Przewidziany w art. 494§5 k.s.h. oraz w art. 531 §6 k.s.h. wyjątek od sukcesji publicznoprawnej, zachodzącej w razie połączenia się lub podziału spółek dotyczy instytucji finansowych – czyli podmiotów prowadzących działalność w dziedzinach nie objętych obowiązkiem koncesyjnym; zob. (art. 75 s.d.g.).

[20] Skutkiem czego jest np. likwidacja danego przedsiębiorcy.

[21] Zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r. (II SA 205/91 ONSA 1992/3-4/60), w którym sąd stwierdził, iż uzasadnienie decyzji organu koncesyjnego (o cofnięciu koncesji) powinno wykazywać powody wyboru takiego, a nie innego środka. Sąd słusznie zauważył, iż organ koncesyjny powinien także wykazać, iż zastosowany środek (cofnięcie albo zmiana zakresu koncesji) jest adekwatny do zakresu i stopnia naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej.

[22] Zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., II SA 205/91 ONSA 1992/3-4/60.

[23] W szczególności, jeżeli przepis prawa (względnie stosowne postanowienie koncesji) są sformułowane niejednoznacznie, umożliwiając dokonanie rozbieżnej ich interpretacji

[24] Jednym z nich jest np. uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przez uprawnione organy; zob. teza nr 5 do komentowanego przepisu.

[25] Przewiduje on ustalenie znacznie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej.

[26] Przepis ten wymienia karę pozbawienia wolności.

[27] Tak też słusznie W.J. Katner, Prawo działalności gospodarczej, Komentarz. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Warszawa 2003, s. 113.

[28] Zgodnie z art. 57 ust. 3 u.s.d. chodzi tu o przepisy „...regulujące działalność gospodarczą objętą koncesją”.

[29] Co również każdorazowo uzależnione zostało od upływu terminu wyznaczonego na usunięcie niezgodności (uchybienia), lecz nie odwrotnie.

[30] Np. Inspekcja Handlowa, Państwowa Inspekcja Pracy, Inspekcja Ochrony Środowiska.

[31] O tym, że środki podejmowane na podstawie art. 58 ust. 3 s.d.g. mają charakter fakultatywny przesądza brzmienie tego przepisu („Organ koncesyjny może...”).

[32] Przypadek ten wprowadzony został na mocy przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

[33] Zob. art. 394 §2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296, ze zm.), w zw. art. 35 pr.up.n.

[34] Funkcja ta należy do zasadniczych celów tego postępowania – co wynika także z art. 2 in fine pr.up.n.

[35] Oparte na podobnych kryteriach unormowanie dające podstawę do cofnięcia koncesji (licencji) „lotniczej” przewidziano w rozporządzeniu EWG nr 2407/92/EWG w sprawie licencjonowania przewoźników lotniczych

[36] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.); dalej p.p.s.a.

[37] O rodzajach tych stanowi art. 46 ust. 1 s.d.g.

[38] Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).